登录

该手机号已被注册!

记住登录

第三方快捷登录
  • 收藏
  • 搜索
  • 反馈
    • 意见反馈

      意见反馈

      更为详尽的反馈,欢迎发送邮件至

      feedback@carbonvision.cn

  • 顶部

健全市场化、多元化生态保护补偿机制的政策着力点

作者:碳视界编辑部
文长6633 - 时长17分

摘要:
在生态文明建设步入新时代的历史方位下,准确把握市场化、多元化生态保护补偿机制建设的政策着力点,对于建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

改革开放40年来,人民日益增长的物质产品和文化产品得以极大满足的同时,生态产品短缺已经成为影响人与自然和谐发展现代化建设新格局的重要短板。生态补偿机制作为调适生态环境利益相关者之间关系的一种制度安排,自党的十六届五中全会首次提出后,特别是十八大以来,随着2016年4月《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》的颁布实施,重点领域、重要区域生态保护补偿力度逐渐加大,补偿范围逐步扩大,初步建立起多元化生态保护补偿机制。然而,在实践中还存在着优质生态产品和生态服务质量效率不高、规模不足和发展不平衡,资金来源渠道单一,以及市场主体参与度不高等矛盾和问题。党的十九大报告提出要建立市场化、多元化生态补偿机制。2018年12月,国家发展和改革委员会等九部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,进一步明确了推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设的总体要求、重点任务和配套措施。中央关于健全生态保护补偿机制的一系列政策信号表明:加快生态文明体制改革,建设美丽中国,亟需建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制。在生态文明建设步入新时代的历史方位下,准确把握市场化、多元化生态保护补偿机制建设的政策着力点,对于建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、加快推进自然资源资产产权制度改革

自然资源资产产权制度是我国生态文明体制改革的重要内容,也是推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设的基础性制度。从党的十八届三中全会首次提出健全自然资源资产产权制度至今,无论是国家顶层设计,还是各级地方政府探索实践,都为建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度提供了必要的支撑和保障。但现行法律体系只是原则规定全民所有的自然资源资产产权由国务院代表国家行使,并未明确具体的代理或托管部门,且中央和地方政府财权事权模糊,造成部分自然资源全民所有权虚置,“公地悲剧”屡有发生。从不同省份进展情况来看,在政策设计方面,除福建省及其部分所辖市(县)已出台具体的自然资源资产产权制度改革实施方案外,其余省市大多散见于省级生态文明体制改革总体方案或自然资源统一确权登记试点实施方案中,且对主要任务、规则体系和保障措施等缺乏系统规定;在实践进展方面,以集体林权制度改革为例,林改后南方林区山证不符、一山多证、界址混乱等问题仍然普遍存在,林木资产价格溢价所引发的林地承包者和经营者之间的矛盾日益显现。

显然,自然资源资产产权制度缺位,不仅难以保证生态保护补偿对象的精确瞄准,还会严重制约碳排放权、排污权、水权等生态产品产权的初始分配制度、自然资源资产有偿使用制度和自然资源收益分配制度的深入推进。因此,要以自然资源统一确权登记为基础,完善自然资源资产产权体系为核心,加强自然资源资产产权保护为重点,统筹推进自然资源资产产权制度改革。既要按照不动产统一登记要求,分类推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等各类自然资源资产的权属、界址、位置、面积、用途等产权要素,明晰全民所有和集体所有之间的边界,全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,以及不同集体所有者的边界,并在自然资源登记簿记载;也要根据产权分离思想,推行自然资源资产所有权、经营权、承包权等权利束分置运行机制,适度扩大各类自然资源资产产权权能,明晰产权主体在自然资源资产占有、使用、收益、处分等方面的权责利,强化自然资源资产产权行使监管;还要注重改革创新,根据不同类型自然资源资产的产权要素性质、流转范围和交易需要,完善交易制度体系和价格形成机制,创设不同种类的自然资源资产产权交易平台。同时,合理界定资源开发边界和总量,因地制宜、分类研究对因生态开发限制遭受利益损失的自然资源资产产权主体予以补偿的机制。

二、推动单一要素补偿、分类补偿向综合性补偿转变

当前,我国生态保护补偿偏重于单一要素补偿和分类补偿。单一要素补偿是针对特定环境要素开展的生态保护补偿,如退耕还林、天然林保护、水源地保护、防沙治沙等。分类补偿是考虑不同生态空间的异质性开展的生态保护补偿,如流域、森林、草原、湿地等领域的生态保护补偿。理论上,这两种补偿方式由于生态环境利益相关者明确、补偿目标相对单一等特点而易于实施,但不同环境要素、不同领域之间的生态保护补偿政策未能充分发挥政策聚焦合力,缺乏整体性和综合性,因此很难避免多头管理、重复补偿、低效补偿等问题。实质上,特定生态区域内的山、水、林、田、湖、草等环境要素是生命共同体,既各自成篇又相互联系、相互制约。无论是单一要素补偿还是分类补偿,都可能会因为环境破坏活动从生态保护补偿干预区域直接或间接地向非干预区域转移而发生溢出现象。

综合性生态保护补偿是以生态系统整体性为原则,以区域生态环境质量的整体提升和经济可持续发展为目标,统筹整合不同类型、不同领域的生态保护资金,调节区域生态环境利益关系的制度安排,是对现行单一要素补偿、分类补偿的扬弃。近年来,我国已经相继实施了自然保护区建设、禁止开发区域保护、重点生态功能区转移支付等重点生态区域补偿,国家公园体制试点、生态保护红线区生态保护补偿等工作也正在积极探索中,但并未很好地将纵向与横向、政府与市场、环境要素与生态区域结合起来,推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设。特别是在中西部欠发达地区,生态功能重要区域和贫困地区在地理空间上高度叠加,生态性贫困问题和贫困性生态问题仍然存在,迫切要求从生态系统的原真性和整体性出发,探索建立综合性生态保护补偿制度。

首先,要在顶层制度层面逐步完善生态保护补偿制度的政策法规和实施细则,加快出台生态保护补偿条例。其次,考虑到重点生态区域补偿政策的实施有依赖于地理边界和利益边界清晰的行政区划,且通常由行政区政府作为生态利益的代表,因此各省要加大不同类型、不同领域的生态保护资金整合力度,以县为实施的基本单元,赋予其统筹安排项目和资金的自主权,并以生态指标考核为导向,激励实施县保护生态环境的积极性;对于统筹后仍然剩余的专项资金,可按相关办法继续向实施县倾斜。再次,根据省情实际,以实现区域生态环境质量的整体提升为最终目标,构建多层次、宽领域、广覆盖的综合性生态保护补偿考核指标体系,既要包括区域森林覆盖率、空气质量、水质水量等生态质量指数,也要包括生活污水处理、垃圾处理等人居环境质量的评价,还要包括工业增加值能耗、农田任务完成情况等区域发展绩效的评估;同时,探索采用先预拨后清算的办法,加大对实施县综合性生态保护补偿的正向激励力度。例如,作为首个国家生态文明试验区,2018年3月,福建省率先制定《福建省综合性生态保护补偿试行方案》,按一定比例整合20个省级与生态保护相关专项资金,采用保持性补偿和提升性补偿相结合的补偿方式,建立综合性生态保护补偿绩效考核机制,并采用综合评分法进行考核,综合评价实施县生态保护成效,不仅有效地提高了生态保护补偿资金的使用效率,而且极大地调动了实施县开展生态保护的积极性。

三、构建多层次生态保护补偿市场体系

一般认为,生态产品的生产和消费过程明显具有公共物品属性,私人部门通过市场方式提供生态产品会因社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离而使市场失灵。这就要求政府从公共服务的角度进行有效管理,并通过税收、补贴等经济干预手段使生态产品外部性内部化。中国生态保护补偿的发展沿革已逾40年,从依附于以污染者治理、破坏者恢复为原则的环境保护政策的初始阶段,到党的十六届五中全会后以谁开发谁保护、谁受益谁补偿为原则的发展阶段,再到十八大以来以受益者付费、保护者得到合理补偿为原则的完善阶段,尽管生态保护补偿逐步由命令控制型向市场化、多元化转变,但无论是从补偿方式选择,还是项目运作机制,抑或是企业和社会参与度来看,并未从根本上改变政府在生态公共服务中的职能定位、行为边界与目标选择。

事实上,公共物品并不等同于公共所有的资源。清洁的水源、无污染的土壤、茂密的森林等公共池塘资源物品或俱乐部物品,在达到一定的消费人数和范围后,就会出现边际成本为正的情况。同时,随着自然资源资产产权制度、价值评估技术和法律规则等刚性约束条件的日益完善,生态产品的公共物品属性将逐渐减弱,甚至接近私人物品,这就为市场化、多元化生态保护补偿提供了可能。党的十八届三中全会首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的论断后,构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系,着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题,已成为生态文明体制改革的八大目标之一。然而,无论是纵深推进的横向生态保护补偿,还是处于试点阶段的政府购买生态服务,抑或是碳排放权、排污权、水权等不成规模的市场交易,囿于制度建设滞后于市场化演进,竞争激励难以满足多元化需求,公私合作关系契约精神匮乏,以及生态产品交易市场浅层化发育等政策缺陷,与西方发达国家环境服务付费(PES)相比,我国生态保护补偿市场化程度还很不足。

因此,推进生态保护补偿市场化,需要协同推进生态产品市场交易与生态保护补偿,构建多层次的生态保护补偿市场体系。具体而言,就是要加快研究制定碳排放权交易管理暂行条例,完善重点企业能耗数据第三方核查,适时扩大行业覆盖范围,将生态、社会效益显著的林业碳汇项目优先纳入全国市场,逐步推进区域碳交易试点向全国市场过渡;建立健全生态保护区、跨流域、跨区域排污权交易制度,探索排污权抵押贷款、租赁等融资方式,在有条件的地方建立省内分行业排污强度区域排名制度,排名靠后地区对排名靠前地区进行合理补偿;合理界定和分配水权,明确权属人、用途和水资源使用量等,鼓励引导开展水权交易,分地区推进以个人用水量或城市用水总量指标为交易标的,探索合同节水量水权交易、城市供水管网内水权交易、水权回购等水权交易方式。与此同时,要进一步转变政府角色定位,更好发挥政府在生态保护补偿市场中的引导和调控作用。一方面要综合考虑市场竞争、成本效益、质量安全、区域发展等因素,确定绿色采购指导性目录和需求标准,通过合同外包、特许经营、委托、战略合作、经济补助、凭单制、社会效益债券等方式,引导符合资质要求的社会力量参与绿色采购供给。另一方面要鼓励有条件的生态受益地区与生态保护地区、流域下游地区和流域上游地区根据财力情况、实际需求及操作成本等,协商选择资金补助、对口协作、飞地经济、异地开发、产业转移、共建园区等补偿方式,开展横向生态保护补偿,建立持续性绿色利益分享机制。

四、培育高质量现代化生态产业体系

在我国工业化、城镇化的快速推进过程中,传统以过度耗费资源和破坏环境为代价的粗放型经济增长方式,不仅造成水土流失、草场退化、土地荒漠化、资源枯竭、生物多样性减少等生态恶化和环境污染问题,还严重制约着经济社会的可持续发展。西方发达国家“先污染后治理”的历史经验表明,脱离环境保护搞经济发展是“竭泽而渔”,离开经济发展抓环境保护是“缘木求鱼”。为此,我国从上世纪70年代就已经开展环境保护工作,1983年将环境保护确立为基本国策,并逐步形成以生态保护补偿为主要激励手段的生态环境保护制度体系。但从已经实施的生态保护项目来看,大多为“输血式”补偿,且补偿标准偏低、可持续性差,把蕴含在绿水青山中的生态产品价值转化为金山银山的“造血式”补偿还很不足。

2018年5月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上首次提出生态文明体系,并强调要建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。产业生态化和生态产业化如车之两轮、鸟之两翼,二者不可偏废。前者是指按照绿色发展理念,采用先进生态技术,改造传统产业,淘汰落后产能,提升产业经济发展质量和效益;后者是指按照产业发展规律,采用市场化运作方式,将生态资源作为生态资产开发并进行生态资本运营来实现保值增值。 作为加快构建生态经济体系的重要内容,培育高质量现代化生态产业体系,就是要遵循生态产业化的发展理念,以供给侧结构性改革为主线,把生态优势转化为发展优势。

确切地说,既要优化财政转移支付中生态保护补偿预算安排结构,向生态功能重要、生态资源富集的贫困地区倾斜;也要因地制宜、分类施策,把资金补偿、产业扶持、精准帮扶、技术援助、人才支持、农户专业教育、就业培训等政策、实物、技术及智力补偿方式结合起来,形成发展生态产业的合力;还要统一构建以绿色产品评价标准子体系为牵引、以绿色产品的产业支撑标准子体系为辅助的绿色产品标准体系,将当前分头设立的环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品认证逐步向绿色产品认证过渡,运用大数据技术建立健全绿色产品指标量化评估机制,从而发挥绿色标识促进生态产品价值实现的作用。同时,引导生态保护者和投资者通过参与碳汇造林、流域综合治理、自然保护区建设、国家公园管理、生态保护区管护等生态系统保护和修复活动获得价值补偿;在保持生态系统完整性和稳定性的前提下,发展木本油料、林下经济、特色经济林、沙产业、野生动物驯养繁殖等生态产业实现价值增值;发掘区域生态文化特色,将物质产品、文化产品和生态产品“捆绑式”经营,发展生态康养、森林人家、休闲观光园区、景观游憩等“农业+文化+生态”新业态,推动绿色发展与脱贫攻坚有机结合。

五、完善生态保护补偿可持续融资机制

自1978年以来,我国在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域相继实施了三北防护林体系建设、退耕还林、退牧还草、湿地保护恢复、防沙治沙、海岸防护、水源地保护、耕地轮作休耕、重点生态功能区保护等生态保护项目,涵盖国土面积60%以上。2011-2016年,我国生态保护补偿资金累计投入8585亿元,其中中央和地方财政资金投入占比高达99%以上,社会资金及其他资金投入占比甚至不足1%。在经济下行压力依然存在的背景下,随着生态系统保护和修复工程的规模日益扩大,如果仅仅依靠政府有限的财政资金投入而缺乏社会资金参与,那么不仅会降低生态保护补偿资金的使用效率,还会影响生态保护项目的可持续性。因此,迫切需要发挥金融的“造血功能”,推动形成生态保护可持续融资市场化与多元化新格局。

绿色金融是现代金融体系的重要内容,也是生态文明建设的重要引擎。我国自2007年推行绿色金融政策以来,绿色金融业态和产品日益丰富,目前已基本形成以绿色信贷、绿色债券、绿色基金为主体的绿色金融体系。然而,由于以生态产品生产、生态系统保护和修复工程和生态保护区管护服务为标的的各类生态保护项目具有投入资金较大、回报周期较长、环境风险较高、收益率较低等特征,金融机构参与意愿不强,社会资本显得尤为谨慎。这就要求通过政策支持、技术帮扶、财政贴息、助保金等措施,引导银行业金融机构降低准入门槛,简化审批程序,创新绿色信贷产品,扩大信贷规模。鼓励各类金融机构根据不同生态保护项目的风险等级、预期收益、技术特点等要素,研究以特定生态保护项目为标的的绿色证券、绿色国债、绿色彩票、绿色基金、绿色租赁、绿色信托等多元化、差异化的绿色金融产品序列,研究设立绿色股票指数、绿色企业股权融资和发展相关投资产品,探索排污权、碳排放权、水权、碳汇和购买服务协议抵押等担保贷款业务。借鉴国际经验,鼓励有条件的生态保护区通过创设土地银行、森林银行、湿地缓解银行、栖息地银行、生物多样性保护银行等专业化生态银行。鼓励保险机构联合金融机构、非金融机构和公益组织创新开发环境污染责任保险、森林保险、农牧业灾害保险、生态管护员团体意外伤害保险等绿色生态相关险种,逐步在环境高风险领域建立强制责任保险制度。适时扩大绿色金融改革创新试验区试点范围,在坚决遏制隐性债务增量的基础上,鼓励有条件的生态保护地区政府通过保障合法权益、加大政策扶持、创新金融支持、完善土地政策等配套措施,运用政府和社会资本合作(PPP)模式吸引符合资质条件的社会资本参与重大生态系统保护和修复工程、生态保护区基础设施建设、野生动植物保护及利用等生态产业项目的建设、运营和管理。例如,横跨云贵川三省的赤水河流域不仅通过上游农户与下游酒企签订生态保护补偿协议,还积极探索建立由政府、企业、社会组织和公众共同参与的赤水河流域PPP水基金。


作者:靳乐山 丘水林

来源:生态补偿


本文未经许可谢绝转载;如需授权,请联系原作者。

0条评论

推荐专题 查看全部

四川省2018年碳披露报告合集

查看专题

垃圾分类,环保践行

查看专题
推荐专栏 查看全部
国内外碳市场报告主要内容的提炼、摘要、翻译、编辑和解读。

碳视界 | 碳报告解读

国内外碳市场报告主要内容的提炼、摘要、翻译、编辑和解读。

2人关注 查看专栏
中国碳市场100指数具有四大亮点:一是首个考量碳交易管控企业绿色发展能力的指数;二是首个将碳排放履约情况纳入编制方法的指数;三是首个体现跨市场联动性的指数;四是首个以碳排放管控行业为样本的指数。

广碳所 | 中国碳市场100指数

中国碳市场100指数具有四大亮点:一是首个考量碳交易管控企业绿色发展能力的指数;二是首个将碳排放履约情况纳入编制方法的指数;三是首个体现跨市场联动性的指数;四是首个以碳排放管控行业为样本的指数。

3人关注 查看专栏


  • 声明
  • 除非另有声明,本网站内容采用CC BY-NC-ND 4.0进行授权。
  • 网站地图


| 蜀ICP备18031017号-1 | © 2010 - 2018 碳视界-四川三泰佳科技有限公司