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IIGF观点 | 全球碳定价机制最新进展及对中国发展碳定价机制的政策建议

作者:中央财经大学绿色金融国际研究院
文长4368 - 时长11分

摘要:
2019年6月,世界银行集团发布了《State and Trends of Carbon Pricing 2019》,总结了碳定价机制(包括碳税和碳市场)在全球的进展与现状。本文将依据世行报告的内容,归纳总结碳定价机制2018年以来在全球的进展,并对中国碳定价机制的发展完善提出相关政策建议。

2019年6月,世界银行集团发布了《State and Trends of Carbon Pricing 2019》,总结了碳定价机制(包括碳税和碳市场)在全球的进展与现状。本文将依据世行报告的内容,归纳总结碳定价机制2018年以来在全球的进展,并对中国碳定价机制的发展完善提出相关政策建议。

一、碳定价机制全球进展情况

(一)碳定价机制作为一项有效的减排手段正在全球范围内被广泛运用

在向联合国提交国家自主贡献的185个国家中,96个国家声明正在计划或者考虑使用碳定价机制作为其实现国家自主贡献承诺的工具。这些国家的碳排放总量占全球排放的55%。截至2019年4月1日,全球已有57个不同的碳定价机制,其中28个为碳排放权交易市场,29个为碳税机制。这些碳定价机制覆盖了全球46个国家以及28个地区近110亿吨二氧化碳当量的碳排放,约占世界温室气体排放的20%。

2018年至2019年4月间,全球范围内新增11个碳定价机制,如表1所示,新增碳定价机制多数在发达国家。2018年6月21日,加拿大正式通过了《Greenhouse Gas Pollution Pricing Act》(《温室气体污染物定价法案》)。在该法案下,加拿大联邦政府设定一个基本目标,各省及地区可根据各自发展特征,自主选择碳定价机制。同时联邦政府建立了一套碳定价系统――The Federal Backstop System,对化石燃料征收碳税以及将相关行业纳入碳市场。各省和地区可直接采用政府制定的碳定价系统,或选择自行开发。加拿大国内各省原有碳定价机制若能满足联邦政府的排放基本目标,则可以继续使用原先的碳定价机制。例如魁北克省碳市场满足联邦政府的排放基本目标,则可以继续沿用碳市场;而其他尚未实施碳定价机制的省,可根据省内情况自行开发碳定价机制,因此加拿大四省在2019年推出了5个碳定价机制,再加上2个国家层面的碳定价机制,加拿大全境共贡献了7个碳定价机制,占全球11个新增碳定价机制的大多数。

表1:2018.01-2019.04全球新增碳定价机制

(二)多个国家和地区扩大碳定价机制的作用范围和深度

许多国家和地区为实现气候变化政策目标在2018年扩大了碳定价机制的作用范围和作用深度,冰岛宣布2019年将碳税税率上调10%用于支持国家自主贡献目标的实现;葡萄牙逐渐减少碳税减免以达到2030年不再使用煤炭的目标;欧盟和新西兰对碳市场进行重大改革以加强其节能减排的作用;哈萨克斯坦碳市场经两年搁置后于2018年重启;美国越来越多的州选择加入RGGI,加州正在对碳市场进行重要改革。

碳定价机制全球范围内的扩大和加强使得全球碳定价收入有了相当幅度的增加。2018年碳定价机制共获得440亿美元的收入,其中碳税收入占一半以上。2018年收入比2017年增加了110亿美元,收入的增加主要来源于欧盟碳配额价格的增长,加州和魁北克碳市场交易量的上升,以及阿尔伯塔省、英属哥伦比亚和法国由于提高碳税税率带来的收入增加。

但过低的碳价仍然无法实现《巴黎协定》的目标。为达到《巴黎协定》的排放要求,2020年碳价需达到每吨40-80美元的水平,2030年碳价需达到每吨50-100美元的水平。而截至2019年4月1日,全球碳价在每吨1-127美元不等,51%被碳定价机制覆盖的碳排放价格在每吨10美元以下。按照目前的趋势,全球只有不到5%的碳排放价格可以达到《巴黎协定》要求的水平。

(三)碳定价机制国际合作正在发挥重要作用

国际层面上对于碳定价机制的合作兴趣在不断提升。欧盟委员会和中国新组建的生态环境部在政策对话中重申了加强双方针对中国国家级碳市场建设方面的合作交流。2018年全球气候行动峰会上,欧盟和加州达成了增加双方在碳市场领域交流频率的共识。

国际间交流合作可以通过经验共享和技术转移减少实施碳定价的成本,同时也可以吸引更多公共资金以及撬动更多私人资本进入应对气候变化领域。《巴黎协定》第六条提出缔约方可在自愿基础上采取合作,并使用国际转让的减缓成果来实现国家自主贡献。在合作中应确保环境完整性和透明度,避免双重核算。各个碳机制之间的链接可以改善目前碳定价机制分裂的格局,增加市场流动性和作用的深度,以更低的成本有效地达到减少碳排放的目的。

(四)私营部门正在利用内部碳定价进行风险管理

私营部门正在寻求创新型手段,利用碳定价机制减少气候相关财务风险以及探索温室气体减排方面更有利的机会。通常来说,公司在做投资决策时可以考虑使用内部碳定价评估未来可能实施强制碳定价机制对项目带来的风险。目前已有约1300家公司,包括100多家全球500强公司公开披露正在使用或在两年内使用碳定价机制。不同公司内部碳价差别较大,同公司对不同项目实施的内部碳定价也存在较大价差,内部碳价在每吨0.3美元至每吨906美元之间。

企业正在探索内部碳定价更大的用处,比如利用内部碳定价管理长期气候风险以及将投资决策与气候目标有机结合。一些主要银行机构已经开始进行实践,使用碳定价方法进行贷款审批和评估它们投资组合的碳足迹,主要参数包括碳定价、气候风险、气候政策等。金融机构同样也越来越多地开始使用内部碳定价进行气候相关风险的管理。2018年7月,标准普尔道琼斯公司发布了S&P Carbon Price Risk Adjusted Index Series,根据2030年预测的碳价估算处于风险中的公司市值,采用加权方案衡量各相关基础指数中的公司表现。

二、对中国发展碳定价机制的政策建议

(一)寻求合理碳市场价格

要想发挥碳定价机制节能减排的作用,对碳排放的定价是关键。IPCC 2018年发布的报告称,2030年碳价在135-6050美元/吨区间内,全球升温不超过1.5度的可能性也只有50-66%[1]Carbon Pricing Corridors Initiative对各行业碳价的预测也表明,要达到《巴黎协定》设定的目标,对化工行业而言,2020年碳价需达到30-50美元/吨,且2035年增加到50-100美元/吨;电力行业碳价2020年需达到24-35美元/吨,到2035年应达到38-100美元/吨[2]

我国目前碳市场试点省市2018年交易均价最高的北京试点碳价约为58元/吨,而重庆试点交易均价仅为4.36元/吨[3],远不能达到上述要求。因此,中国碳市场应采取相应措施对碳资产进行合理定价。合理碳价一方面可以迫使企业更积极地进行低碳转型,另一方面可吸引更多社会资本进入碳市场,增加市场活跃度。

(二)深化试点碳市场改革

2018年全球范围内许多碳市场都进行了深化改革,以更好地实现国家自主贡献目标。欧盟2018年正式通过了EU ETS第四阶段(2021-2030)的改革方案,将第四阶段的配额总量削减比例从1.74%增至2.20%,加速减排进程;同时在2019年初启动市场稳定储备机制(Market Stability Reserve, MSR),减少碳市场过剩配额,并提升市场抵御未来冲击的能力;此外欧盟新引入了两个低碳筹资机制:Modernization Fund用于支持能效提高项目,Innovation Fund用于支持可再生能源、碳捕捉、碳储存以及碳利用项目。

中国试点碳市场在近年运行中已积累一定的运作经验,同时也存在一些实际操作问题,应把握好将碳市场作为实现国家自主贡献目标的重要政策工具的大方向,深化试点碳市场改革,对相关管理条例、交易制度、市场稳定机制、碳金融衍生工具等进行改革尝试,旨在形成机制稳定、交易活跃的现货市场,为全国碳市场的健康发展提供行之有效的试点经验。

(三)加强与先行先进碳定价机制间国际合作

碳定价机制间的国际合作可以有效降低减缓气候变化成本,还能吸收国际资金,并提高公共资金撬动社会资本的能力。有研究表明,建立国际层面的碳市场所需成本显著低于各国建立各自碳市场的成本[4]。碳税政策最早于1991年在芬兰实施,碳排放权交易最早于2005年在欧盟启动,和欧美发达国家相比,我国碳市场起步较晚,碳税政策还未正式推行,在制度建设上有较大提升空间,国际合作大有可为。

此外,中国可从与其他碳定价机制的国际合作中学习先进清洁技术、运行和管理经验,并可结合国内发展情况综合运用。通过与国际先行先进的合作,学习其先进技术,降低低碳领域进入壁垒,拓展清洁技术应用广度和深度,降低项目开发运营成本,促进国内低碳产业普及和发展。

(四)探索碳市场和碳税组合推行方案

全球范围内有部分国家和地区采用了碳市场和碳税同时进行的减排手段,如瑞士既有本国的碳市场也征收碳税;法国既加入EU ETS,又在2014年实施碳税;加拿大2018年新建的The Federal Backstop System对不同碳源进行碳市场和碳税的双头监管。这些实践均传达同一理念,即在边界设置合理的前提下,碳市场和碳税可以互相补充,互相促进,以达到最佳减排效应。

鉴于目前我国已经启动碳排放权交易市场,且试点碳市场和全国碳市场在发展和建设中。可以在继续建设全国碳市场的前提下,针对碳市场未纳入的碳排放源,适时引入碳税作为碳市场的补充,对这些碳源征收碳税来调动减排积极性。密切关注碳税最新研究进展,学习国际先行经验。

(五)加强对公众低碳理念的建设

由碳定价机制在国际范围推行的经验总结可知,公众对碳定价机制的接受度将很大程度影响碳定价机制的推行和实施。比如法国民众因不满政府加征燃油税而爆发的“黄背心”运动,严重影响了燃油税的进一步推行;而英属哥伦比亚省2009至2015年间,反对碳定价的人口比例从60%降至45%以内,为碳定价机制在该省的推行奠定了群众基础。

中国应大力向社会大众普及低碳生活、低碳发展的新理念,鼓励低碳出行、低碳消费等低碳生活方式,形成全社会共同进行气候行动的良好氛围,同时通过提升国民践行低碳理念的积极性和思想觉悟,为碳定价机制及其他低碳转型政策的推行奠定基础。

参考文献:

[1]数据来源:IPCC, Global Warming of 1.5°C, 2018

[2] 数据来源:CDP, Carbon Pricing Corridors - The Market View 2018, May 2017

[3] 数据来源:中央财经大学绿色金融国际研究院,《2018中国气候融资报告》,2019

[4] The World Bank Group,the State and Trends of Carbon Pricing,2016


作者:洪睿晨  中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

指导员:崔莹   中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

来源:中央财经大学绿色金融国际研究院

封面图:报告截图


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