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陆冰清:上海碳排放交易试点实践经验及启示

作者:能源研究俱乐部
文长6334 - 时长16分

摘要:
我国碳排放交易从地方试点逐步向全国统一市场推进,全国碳交易市场建设总体工作进一步加速。本文以上海试点实践经验为例,探讨提出对全国碳交易统一市场的相关建议和考虑。

上海作为全国最早启动碳交易试点的地区之一,于2013年11月26日正式启动了上海碳市场交易。目前,上海碳交易试点已稳定运行6年,初步形成了具有碳排放管理特点的交易制度,也逐步发展起了服务于碳排放管理的交易市场,同时在碳金融领域进行了一些探索及创新。2017年12月,国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,启动全国统一的碳排放交易体系和交易市场建设,同时明确上海将负责牵头承担全国统一的碳排放权交易系统的建设和运维任务。我国碳排放交易从地方试点逐步向全国统一市场推进,全国碳交易市场建设总体工作进一步加速。本文以上海试点实践经验为例,探讨提出对全国碳交易统一市场的相关建议和考虑。

一、上海碳交易试点制度及体系建设经验

制度及体系建设上,强调制度先行,建立制度的同时,规范和明确碳交易市场各核心要素。

01 交易制度建设

上海在推进碳交易试点工作中坚持制度先行,碳交易正式启动前,已建设了较为完善的制度和管理体系,形成了一整套以市政府、主管部门和交易所为3个制定层级的管理制度。

通过市政府制定出台的《上海市碳排放管理试行办法》(沪府10号令),明确建立起了总量与配额分配制度、企业监测报告与第三方核查制度、碳排放配额交易制度、履约管理制度等碳排放交易市场的核心管理制度和相应的法律责任。

通过市级碳交易主管部门制定出台的《配额分配方案》《企业碳排放核算方法》及《核查工作规则》等文件,明确了碳交易市场中配额分配、碳排放核算、第三方核查等制度的具体技术方法和执行规则。

通过交易所制定发布《上海环境能源交易所碳排放交易规则》和会员管理、风险防范、信息发布等配套细则,明确了交易开展的具体规则和要求。

02 要素和体系建设

一是纳入主体范围上从重点行业起步,逐步扩大管理范围。2013年上海碳交易试点启动初期,共纳入了钢铁、电力、化工、航空等16个工业及非工业行业的191家企业。2016年以后,考虑进一步加强碳排放管理力度,纳管行业及企业逐步扩大,目前已纳入上海年排放2万吨以上的所有工业企业,航空、港口、水运等高排放非工业企业及部分建筑,涉及27个行业近300家企业。

二是总量控制上始终明确管理目标。总量制度是上海碳排放交易试点制度中的核心制度和基础要素,在试点启动初期就明确建立了总量控制制度。试点以来,上海结合了阶段碳排放强度下降目标、能源管理控制目标、经济增长、能源结构、产业结构等多重因素,通过“自上而下”和“自下而上”相结合的方法确定并适时公布配额总量目标。

三是配额分配上不断优化,逐步形成较为公平且符合上海实际的配额分配方法。配额分配的核心是碳排放控制目标的分解和各法人主体责任的确定,对管理目标的实现和市场的发展都有非常重大的影响。上海碳交易试点期间,在配额分配发放方法和发放方式上不断优化,由简单的基于历史总量的历史排放法起步,逐步向管理精度更高的基于效率的历史强度法和基准线法过渡。从发放方法上,目前上海碳交易企业中,除部分严格控制的高排放单位和产品结构非常复杂的单位仍采用历史排放法外,均采用了基于企业排放效率及当年度实际业务量确定的历史强度法或基准线法开展分配。发放方式上,从全部免费转向部分有偿,结合高碳能源使用提出免费发放比例(93%~99%),体现区域能源结构调整导向。

四是监测报告核查上注重方法科学合理、管理严格规范,逐步形成了一套较为科学、具有可操作性的核算方法和核查制度。碳排放监测报告与第三方核查是碳排放交易的“度量衡”,是碳排放交易机制得以有效运行的基础和基本保障。上海碳交易试点中,围绕以下核心要求开展了监测报告核查体系建设:一是技术方法科学合理。率先制定出台企业温室气体排放核算与报告指南及钢铁、电力、航空等9个行业的碳排放核算方法,明确了核算边界、核算方法以及年度监测和报告要求。二是严格核查机构管理,核查规则明晰且具有可操作性。出台了《核查机构管理办法》《核查工作管理规则》等一系列的核查管理制度,并对核查人员进行持证管理和持续性的专业技能培训。此外,实行政府出资委托核查,从机制上保证了核查工作和数据的独立性和公正性。三是依法建立复查和审核机制。委托专门机构对核查报告进行复核,通过第四方复查机制进一步保障数据准确有效。

五是交易制度透明公开,逐步形成具有一定有效性的交易市场。上海碳交易市场的建设深度参考了上海各类金融市场经验,制定了“1+6”的交易规则和细则体系,保障了交易相关制度体系的规范和公开;建设交易平台及交易系统,支持服务市场主体便捷高效参与市场交易。交易产品包括上海碳排放配额(SHEA)和国家核证自愿减排量(CCER)。交易模式上采取公开竞价或协议转让的方式开展,且所有交易必须入场交易,不设场外交易。交易价格通过市场形成,不实行固定价格或最高、最低限价,但有涨跌幅限制。交易资金由第三方银行存管,结算由交易所统一组织。风险控制上交易所建立了最大持有量限制、大户报告、风险警示、涨跌幅限制等风险管理制度。交易行情公开透明,通过行情客户端向全市场公开。运行近6年以来,各项市场制度和规则得到了全面实施,交易市场平稳有序运行。

六是监管保障上搭建多层次监管构架,形成由法律手段、行政措施和技术平台组成的监管和保障体系。建立了由政府部门、交易所、核查机构、执法机构等为主体的多层次监管构架,依照《上海碳排放交易管理试行办法》,根据各自的职责和权限对碳排放交易市场各相关行为进行监督管理。试点运行以来上海始终保持了100%履约。

03 上海碳交易制度及体系特点

上海碳排放交易制度和要素体系建设上总体具有以下特点:

一是始终保持制度先行。各类管理制度及技术方法均在充分研究的基础上先行出台,规范和指导后续各项工作的开展,确保上海碳交易试点期间各项工作均“有法可依、有矩可循”。

二是强调数据基础有效。率先出台了企业碳排放核算方法,并在配额分配工作启动前,依据此方法开展了3年的历史数据盘查,尽可能保证数据基础的有效性,为后续碳排放管理的深化打好基础。

三是配额分配上尽可能兼顾科学、公平和可操作性。依据不同阶段的数据基础和管理能力逐步深化、优化配额分配方案,在具有可操作性的基础上,尽可能科学和公平。

四是监管严格,服务支撑。针对碳排放交易这一创新管理制度,主管部门在依法依规严格开展监管的同时,积极做好企业沟通和协调,保障体系的有序运行。

总体而言,上海已初步形成了较为完整的碳排放制度及体系,可结合碳排放管理要求的不断提高进一步优化完善。

二、上海碳交易市场经验

交易市场上,坚持尊重市场原则,政策及规则明晰,循序渐进的探索建立透明高效、适应碳排放管理的交易市场。

01 交易市场情况

上海碳排放交易市场自2013年11月26日开始以来,截至2019年上半年累计运行1297个交易日,共吸引包括纳管企业和投资机构在内的近700家单位开户交易。

现货市场上,二级市场所有品种累计成交量1.2亿吨,累计成交额12.47亿元。其中,配额累计成交量3566.37万吨,成交额7.05亿元;CCER累计成交量8466.82万吨,累计成交额5.41亿元;二级市场总成交量在全国排名前列,CCER成交量稳居全国第一。配额价格自26元/吨起步,最高达到46元/吨,最低曾跌至约5元/吨,随着配额政策的不断稳定和明确,上海碳市场价格自2016年起平稳上扬,价格区间稳定在30~44元/吨之间,目前约为40元/吨。

远期市场上,2017年1月上海碳配额远期产品上线,以上海碳配额为标的,由上海环交所完成交易组织,上海清算所作为专业清算机构完成清算服务,规范稳妥推进碳金融市场探索。上海碳配额远期交易业务正式上线以来,共有13个月度协议上线交易(其中已交割协议9个),价格区间在19~41元;当前近月协议2019年5月协议结算价38.97元/吨,远月协议2020年2月协议结算价35.69元/吨。各协议累计成交量421.08万吨,累计成交额1.51亿元。

金融创新上,上海碳市场创新金融产品运行平稳有序,自2014年起相继推出了碳配额及CCER的借碳、回购、质押、信托等业务,协助企业运用市场工具盘活碳资产。截至目前,借碳交易330万吨,质押140万吨,回购50万吨。

02 市场参与情况

机构投资者市场参与度不断提升。碳市场启动初期的市场参与主体以控排企业为主,随着机构投资者的进入和参与度的不断提升,机构投资者二级市场现货交易量占比也快速上升。2014年至2018年,上海碳市场现货成交量中投资机构交易量占比由15%左右上升到了超过80%。

电力行业是上海碳交易市场中非常重要的交易参与方。上海碳交易试点市场中电力行业企业约20家,占上海碳交易市场主体总量约3%。但从交易量来看,电力行业各年度累计现货成交总量约占上海现货成交总量的18%,是上海各纳管行业中交易量最大的行业,也是交易活跃度最高的行业。初步分析来看主要有以下两方面原因:一是上海电力行业配额分配总体偏紧。电力行业是最早采取基准线分配的行业,行业管理精度要求相对较高,近几年上海火电行业普遍负荷率较低,对排放效率影响较大;且电力主要能源结构为煤炭,免费比例多为96%,普遍较低。二是电力行业企业市场适应度较好。我国各大电力集团普遍具有早期参与清洁发展机制项目的经验,接触碳排放交易较早,部分已成立了碳资产管理公司,协助电力行业企业快速高效开展碳交易。总体来看,上海碳交易试点中的电力行业企业,无论是交易参与度、创新产品的应用能力和碳资产盘活能力均较为突出,已成为上海碳市场的重要参与主体。

03 上海碳交易市场特点

上海碳市场始终坚持市场化走向,采取完全公开透明的市场化方式运作,市场规则完整清晰,信息发布公开透明,交易方式高效便捷。在市场运行和市场管理上,尽可能做到政策稳定清晰、尊重市场规律、谨慎干预市场,逐步建设形成健康、平稳、有序的交易市场。

参与主体上,积极推动市场主体多元化,纳入了控排企业及投资机构共同参与市场,实现了外部资本的引入,服务碳交易市场的活跃及发展。

价格形成上,不设固定价,严格遵循“价格优先、时间优先”的原则由系统匹配成交,形成公开的市场价格。

市场环境上,通过政府部门、管理机构、交易平台等不同方面的多种途径及时向社会发布碳排放管理及交易的相关信息,实现了信息公开、市场环境透明,真实反映市场动态。

市场管理上,坚持碳排放控制和市场化导向相结合,通过明确稳定的政策和市场化的管理方式,尽可能避免政府对市场交易和市场价格的直接干预。

产品创新上,循序渐进逐步放开,持续加强碳市场创新和碳金融的发展及实践,探索形成了借碳、回购、质押、信托等创新服务。同时,有机结合上海环境能源交易所与上海清算所在碳领域和金融领域的优势,上线了上海碳配额远期产品。

然而,目前上海碳市场也仍旧存在着目前各试点碳排放交易市场普遍存在的问题:一是市场交易仍以履约为主,交易集中在履约期前,履约期过后快速进入冷却期,市场周期性波动较大,市场总体流动性不足。二是市场参与度不足,实际活跃的市场参与主体和进入市场流动的配额量总体占比均不高,市场活跃度有待进一步提升。三是市场受政策影响较大,易造成价格的大幅波动,对政策连续性要求和主管部门市场管理能力要求较高。

总体而言,上海已初步形成了服务于碳排放管理的、公开透明的交易市场,但市场调控能力和资源配置能力有待进一步挖掘和提升。

三、关于上海碳交易试点实践的思考

总结上海碳交易试点建设运行的经验来看,碳排放交易制度是市场化的管理制度,碳排放交易市场是政策性的市场,在制度建设、市场建设和市场创新发展的过程中,需要正确有效的处理好以下关系:

一是要正确处理好政府与市场的关系。政府部门建立制度。政府部门是制度和市场的建立者也是管理者。作为建立者,应从制定政策、建立制度的角度出发,逐步建立起科学、有效、具有延续性的制度,给予市场足够的信心和稳定政策信号;作为管理者,应结合市场的需求不断完善制度,给予市场足够的支撑,引导形成健康有效的交易市场。交易市场依规运行。就交易市场本身而言,稳定、明晰、有效的制度和管理是良好市场运行环境形成的基础,将激发交易主体的参与度和积极性。市场的依法依规运行,将使交易市场价格形成机制、资源配置功能的运行更为合理。

二是要正确处理好市场创新与风险控制的关系。交易市场产品、服务及机制创新都是保持市场活力和蓬勃发展的重要动力,同时也会带来对风险控制和管理的新要求。对于碳市场而言,市场的发展和稳定同样重要,因此:一是要支持碳市场的产品和机制创新,结合市场的发展阶段循序渐进地推动市场创新,使市场运行更有效;二是要充分分析了解市场需求,形成符合市场主体需要的产品和服务;三是要充分认识可能存在的市场风险,形成有力的风险控制制度,稳妥、有序的推进和支持碳市场的创新和发展。

四、对全国碳市场建设的启示

2017年底,全国统一碳排放交易市场建设工作已启动,为加快推进公开、公平、透明、活跃、有效的碳排放交易市场的形成,建议在充分吸取上海及各区域碳排放交易试点经验的基础上,从制度层面和市场层面进一步加快建设。

01 制度相关建议

完善全国碳排放管理和交易相关制度,建立健康、可持续的碳排放交易管理体系。

须建立严格、明晰的碳排放总量控制制度,明确管理总量、配额总量,建立起市场管理目标。

须建立起公平、有效的配额分配制度,形成统一的要求和标准,体现总量管理及效率管理要求。

须建立起科学、可操作、可验证的报告核查及数据管理制度,进一步优化核算方法,严格推进核查管理,建立统一有效的数据管理和分析制度。

须建立起公平、公开、有效的交易规则、交易制度和市场管理制度,保证市场公开透明,引入足够的市场参与主体,建立尊重市场规律的市场管理制度,建立适应市场需要的财税政策,服务市场发展。

02 交易市场建议

健全交易市场功能,建立权责清晰、平稳安全、具有发展空间的全国碳交易市场。

须明确区分“碳排放管理”及“碳交易市场”的不同职能,依托全国碳排放注册登记系统和碳排放数据报送系统等,开展总量控制、配额分配、数据管理、履约管理等碳排放管理和控制职能;依托全国碳排放交易及结算系统开展市场交易、市场创新,推动碳交易市场发展,实现市场资源配置职能。

须加强风险控制,保证市场平稳安全运行,充分借鉴金融市场经验,建立严格有效的风险控制措施,依托交易系统等碳市场基础设施建立碳交易市场实时监管系统开展交易及资金的穿透式监管,实现盘前、盘中、盘后的全方位市场监管,打好市场发展基础。

须集聚优化市场端功能,为未来市场深化发展预留空间,在交易市场端聚集主体、交易、资金、服务、产业和技术,激发市场活力,形成碳定价基础,服务未来碳衍生产品和碳金融市场发展,服务关联产业的发展和产业升级革新。

五、结语

碳排放交易机制和碳交易市场是创新化的管理机制,也是我国通过市场化机制推动低碳发展的重要探索。2017年全国碳市场启动后,中国将成为全球最大的碳交易市场。要加快建设和完善全国碳排放交易市场,使其充分发挥市场调节及配置资源的作用,引导资本投入低碳环保领域,服务我国绿色低碳和可持续发展。同时,积极发挥碳市场价格及价值发现功能,加强我国在国际碳定价的核心话语权,发挥我国在国际应对气候变化领域的引导作用。

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来源:能源研究俱乐部

封面图:碳视界版权所有

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