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基于碳排放权交易市场的碳税制度研究

作者:碳视界编辑部
文长8698 - 时长22分

摘要:
本文在全国碳交易市场已建立的基础上,对碳税和碳交易的优缺点进行分析,同时结合国内外研究文献和国际上这两种减排政策的实践经验,得出碳税与碳交易同时使用能够以较低的代价完成碳减排目标的结论。在此基础上,本文从碳税的计税依据、征税范围、征税环节、税收的归属与使用、税收优惠和税率等方面借鉴发达国家经验,提出适合我国国情的相关建议。

内容提要:碳税和碳排放权交易(以下简称“碳交易”)是两种主要的温室气体减排政策。本文在全国碳交易市场已建立的基础上,对碳税和碳交易的优缺点进行分析,同时结合国内外研究文献和国际上这两种减排政策的实践经验,得出碳税与碳交易同时使用能够以较低的代价完成碳减排目标的结论。在此基础上,本文从碳税的计税依据、征税范围、征税环节、税收的归属与使用、税收优惠和税率等方面借鉴发达国家经验,提出适合我国国情的相关建议。

关键词:碳税 碳排放权 碳减排

改革开放四十年来,我国经济高速增长,已成为世界第二大经济体。 但目前我国经济的可持续发展受到能源急剧消耗和生态环境日益恶化的严重制约,人民越来越重视环境和健康。目前我国碳排放总量已达世界第一,面临较大减排压力。在第21届联合国气候变化大会上,中国郑重承诺,到2030年中国单位GDP 二氧化碳排放要比2005 年下降60%至65%,2030年左右中国的二氧化碳排放要达到峰值,并且争取尽早达到峰值。在坚定履行《巴黎气候变化协定》承诺的道路上,我国已于2017年12 月正式启动全国碳交易体系(发电行业),但碳交易市场对我国完成协定承诺的作用有限,急需寻求其他减排政策,如开征碳税等。本文在全国碳交易市场已建立的基础上,对碳税与碳交易的优缺点进行研究,并借鉴国际上已开征碳税的国家经验,提出适合我国碳税政策的相关建议。

一、碳税和碳交易

《京都议定书》认定二氧化碳、甲烷和氢氟碳化物等六种气体为温室气体,其中以二氧化碳为主,目前各国所采取的温室气体减排政策也主要是针对二氧化碳而言。目前发达国家广泛采用的减排政策主要以碳税和碳交易为主。截至2017 年9 月,世界上共有超过40 个国家、25 个省(州)和城市实行了碳税或碳交易减排政策,覆盖全球25%的温室气体排放量。

(一)碳 税

英国经济学家庇古(Pigou)在外部性理论的基础上,提出可通过征税或补贴,将外部成本内部化,增加社会福利。基于庇古理论,碳税是以保护环境为目的,根据化石燃料中的含碳量或二氧化碳的排放量所征收的税。碳税具有双重减排效果,征收碳税一方面会提高能源产品使用价格,从而减少能源产品的需求,降低碳排放;另一方面会促使低碳清洁能源的开发和使用。但碳税会提高企业的生产成本和居民的生活成本,对经济和居民福利有负面影响。

关于征收碳税可能造成的各种积极和消极影响,国内外学者进行了一系列研究。国外学者Orlov & Grethe & Mcdonald (2013)通过构建多部门静态可计算一般均衡模型( C o m p u t a b l e General Equilibrium,以下简称“CGE”)实证研究了俄罗斯实施碳税替代劳动税政策后的经济影响,得出该政策不仅能增加社会福利、还能减少碳排放的结论。Wissema&Dellink(2007)用CGE模型模拟了碳税与能源税对爱尔兰环境与社会的影响,得出碳税较能源税有更好的减排效果,且能够促进社会向低碳经济模式转变。Wendner(2001)基于动态CGE 模型研究了不同的碳税收入分配方案对奥地利的经济影响,结果表明可通过选择最优的碳税收入分配方案减少碳税对经济的负面影响。

国内一部分学者通过数理模型,实证研究了征收碳税对国民经济、社会福利和环境等的影响。许士春、张文文、戴利俊(2016)通过构建CGE 模型模拟不同税率的碳税对宏观经济的影响,结果表明碳税能够有效减少碳排放,但对经济和居民福利有负面影响。周晟吕、石敏俊、李娜等(2011)基于动态CGE模型模拟了不同碳税税率及收入使用方式对经济和减排效果的影响,得出随着碳税税率增高,减排效果逐渐增强,但对经济负面影响也相应增大。

姜克隽(2009)认为征收碳税能够有效抑制碳排放,但对GDP的影响最高只有0.45%左右,并提出征收碳税能够促进经济结构调整,进而促进经济发展。

(二)碳交易

英国经济学家科斯(Coase)提出在明确产权的基础上,可通过市场契约安排解决外部性问题。

基于科斯定理,碳排放权被定义为一种商品,政府作为该商品的最初所有者,通过科学合理的分配方法将定量的碳排放权分配到排放者手中。拥有碳排放权的排放者享有向环境排放限定数量温室气体的权利,或对其进行交易的权利。合理的碳交易制度能够积极发挥市场有效配置资源的作用,以单位碳排放权的价格为信号鼓励排放者作出决策,减排成本较高的排放者主动从减排成本低的排放者手中购买碳排放权,在控制碳排放总量的同时还能达到社会总减排成本最低的效果,实现帕累托最优。

关于碳交易制度可能会引起的各种正面和负面影响,国内外学者进行了相应研究。国外学者Rogge(2016)的研究得到欧盟碳排放权交易体系(European Emission Trading Scheme,以下简称“EU ETS”)不仅能有效降低碳排放,同时可激发组织创新,其中对电力部门的有利影响更明显。Bollen & Brink(2016)使用动态CGE 模型对EU ETS的配额价格选择进行了模拟,得出较高的碳排放权价格对新加入EU ETS的成员国的经济负面影响大于其他成员国。Koch(2014)的研究表明了经济状况的变动能够很好地解释欧盟碳排放权价格的变化。

国内学者张俊荣、王孜丹、汤铃等(2016)基于系统动力学模型对京津冀碳交易政策的影响进行了实证研究,结果表明碳交易能够有效促进碳减排,但会对经济产生微小负面影响。任松彦、戴瀚程、汪鹏等(2015)以广东省为例,通过构建区域动态CGE 模型模拟碳交易政策与其他减排政策对广东省的经济影响,结果显示碳交易能够以较小的经济损失完成碳减排目标。时佳瑞、蔡海琳、汤铃等(2015)通过使用CGE 模型模拟了不同情景下碳交易对我国经济和环境的影响,结果表明碳交易政策的减排效果会随碳排放权价格的提高而增强,但同时也会加重对经济的负面影响。

(三)碳税与碳交易的区别

尽管作为减排政策的碳税与碳交易均有助于减少温室气体排放,但两者在减排效果、实施成本、实施阻力、运行风险、公平性和对经济的负面影响等方面却有所不同。

1.碳交易的减排效果更具确定性。碳税通过对每次温室气体排放缴税,促使纳税主体减少温室气体排放,但减排总量却无法控制,因而其只能实现对减排目标的间接调控,减排效果具有不确定性。而在价格机制有效的前提下,碳交易政策能够有效控制温室气体的总排放量和各减排主体的初始配额,从而确保减排目标的实现,减排效果具有确定性。

2.碳税的实施成本相对较低。作为一种基于市场的减排机制,碳交易市场的建立需要大量的时间、人力和财力投入,且还需合理分配碳排放权,定期核查主体排放量,对市场进行监测和调控,并依据相关机制对碳排放主体进行奖惩,监控成本较高。而碳税制度的建立成本相对而言就要小得多。我国目前的税收监管体系已相对成熟,2018年1月1日起环境保护税已正式开征,将碳税作为环境保护税的一种税项,可在一定程度上降低碳税的实施成本。

3.碳交易的实施阻力相对较小。长远看,开征碳税在改善环境的同时还有利于经济结构的优化,利国利民;但在碳税开征初期,最直接的结果就是加大了企业的生产成本和居民的生活成本,涉及众多利益群体,实施阻力较大,存在一定政治风险。因而在碳交易市场的运行前期,多是根据减排主体的历史排放量免费发放碳排放权配额,并未增加企业的生产成本,更容易被企业接受。

4.碳税的运行风险相对可控。碳税的运行风险主要来源于相关部门的监管和执行水平, 这种风险水平相对可控,可通过加强相关人员培训和学习降低该风险。但碳交易的运行风险主要源于价格机制能否有效引导碳排放权从减排成本低的排放主体流向减排成本高的排放主体。过高和过低的碳排放权价格均会导致价格机制失效,进而影响排放权在不同市场主体间的分配,导致该政策失效。特别是从近些年EU ETS的运行经验看,碳交易确实存在价格调控失灵的可能。

5.碳税更公平。碳交易的初始配额发放往往是根据减排主体的历史排放量进行免费发放,如此,市场的先进入者与市场的后进入者,以及较早采用低碳减排技术的企业与始终未采用低碳减排技术的企业的初始配额就会有区别,有违公平原则且对主动采用低碳减排技术的企业不能起到正向激励作用。而碳税根据实际排放量进行征税,多排多征税,少排少征税,对所有排放主体一视同仁,较为公平。

6.碳税对经济的负面影响更小。碳税与碳交易制度都会提高排放者的生产或生活成本,对经济和居民福利造成负面影响。但在保持税收中性的前提下,碳税相比碳交易具有“双重红利”的优势,其不仅可通过降低温室气体排放改善环境质量,同时碳税所带来的税收增加可以降低其他税种税率,促使就业或投资增加,使经济更有效率。

同时由于碳税价格具有固定性,更有利于企业作出正确的经营决策,排放者可定期根据税率及排放量权衡减排成本,决定下一步经营决策行为;而碳排放权的价格变动存在诸多不确定性,排放者不能够对从排放权交易中获得的投资收益及减排成本进行精准评估。

二、我国碳交易市场回顾与减排贡献

(一)我国碳交易市场建设进程及展望

2009 年12 月,在丹麦召开的哥本哈根气候会议上,中国作出庄严承诺,到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放相比2005 年下降40%~45%。2011 年10 月,国家发展改革委办公厅发布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,同意在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳开展碳排放权交易试点。2015年,中国在巴黎气候大会上宣布将于2017年全面启动碳交易市场。经过几年的碳交易市场试点运营,我国于2017年12月19日正式启动全国碳交易体系(发电行业)。

根据《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,我国碳交易市场坚持先易后难、循序渐进的原则,有序推进碳交易市场建设。我国率先在发电行业启动全国碳交易体系,逐步扩大和完善碳交易市场的行业和交易品种。全国碳交易市场的建设工作主要分三阶段稳步推进。2018年为基础建设期,主要是建设碳交易市场管理制度,包括完成全国统一数据报送系统、注册登记系统及交易系统的建设,提升各类主体的参与水平及管理能力。2019年为模拟运行期,主要是模拟发电行业配额交易,发现并解决各环节存在的风险与问题,完善碳交易市场的管理制度。从2020年开始为深度完善期,在发电行业中开展各排放主体排放权配额现货交易,并在碳交易市场稳定运行的基础上,逐步扩大重点排放行业,丰富交易品种和方式。

(二)碳交易市场减排贡献分析

截至2018 年10 月,我国碳交易市场试点累计成交碳排放交易额达2.64 亿吨二氧化碳当量,约60亿元交易额,成交均价约为22.73元/吨二氧化碳。虽然我国碳交易市场短期内取得了较好减排成绩,但由于其减排效果和覆盖范围有限,长期看,对我国实现《巴黎气候变化协定》的承诺作用有限。

正常的碳交易市场为双向减排机制:一方面增加生产成本,激励生产者采用低碳技术,从生产端减排;另一方面提高消费者的使用成本,减少需求量,从消费端减排。但由于我国电价受政府管制,碳交易市场虽会增加发电企业生产成本,但该信号无法通过电价传递给消费者,导致消费者减排动机较弱,降低了碳交易的减排效果。我国碳交易市场目前企业准入门槛为年能耗1 万吨标准煤(约2.6万吨二氧化碳),纳入发电行业的企业达1 700 多家,基本包括了所有主要火电企业,排放量超过30亿吨,占据全国碳排放量的1/3。虽然电力行业为我国最大的碳排放源行业,加上后期全国碳市场纳入其他重点排放行业,碳交易市场所涉及的排放量也仅占全国碳排放总量的50%以上。考虑到目前的碳交易市场减排效果及覆盖范围有限,我国有必要适时开征碳税。

三、碳税和碳交易混合政策可行性分析

(一)理论可行性

关于碳税和碳交易政策能否同时使用,国内外学者主要对两种减排政策的优缺点、互补性及兼容性进行了研究,结果显示一定条件下将碳税与碳交易政策配合使用,能够以适中的减排成本完成碳减排目标。

国外学者Brink & Vollebergh & Werf(2016)基于动态CGE 模型对EU ETS 与碳税政策混合使用进行仿真模拟,结果显示,在EU ETS 基础上引入碳税能够降低配额价格,增加配额购买者的福利。Eichner & Rüdiger(2007)发现如果碳税与碳交易政策覆盖范围不重合, 且将贸易部门的税率设定为与碳排放权价格相等,可实现效率最大化。

国内学者苏明、邢丽、许文等(2016)认为碳税与碳交易不仅具有替代性,更可相互补充,在碳交易机制失灵的情况下,碳税可作为一种补充手段降低碳排放。王文军、谢鹏程、胡际莲等(2016)从行业减排成本的比较优势对碳税和碳交易进行了研究,认为对于减排潜力小的企业应采取碳交易这种市场化手段进行管理,对于减排潜力大的企业应采取碳税,以降低社会减排总成本。石敏俊、袁永娜、周晟吕等(2013)实证分析了单一碳税、单一碳交易及碳税与碳交易组合政策等不同情景下的减排效果、减排成本和经济影响,得出适度碳税与碳交易组合政策能够以适中的减排成本保证减排目标的实现,为较优的减排政策。

(二)实践可行性

世界上越来越多的国家和地区认识到碳税和碳交易这两种减排政策并非对立存在,其联合应用能够以适中的成本达到更好的减排效果。目前已有丹麦、挪威、法国、瑞典等国将碳税和碳交易政策混合使用以减少温室气体排放。这些实践为我国碳减排政策的选择提供了宝贵经验。

欧盟于2005年建立了世界上首个碳交易体系—欧盟碳排放权交易体系,主要覆盖了发电和工业等重点碳排放行业的企业,涵盖了欧盟40%左右的排放量。而在此之前已有成员国挪威(1991年)、瑞典(1991 年)、丹麦(1992 年)等先后开征碳税。

由于EU ETS主要覆盖了发电和工业等重点碳排放行业的企业,为了避免碳税与碳交易政策所涉及行业的重复,瑞典与丹麦等国在EU ETS 正式实施后,修改了相关税法,免除了EU ETS所涉及排放主体的碳税。法国和葡萄牙等新开征碳税的欧盟国家,一般免除EU ETS已覆盖主体的碳税义务,碳税与EU ETS同时存在,互不交叉。但挪威为更好地完成减排目标,其油气和航空部门同时受到碳税与碳交易政策的管制。

四、碳税国际经验借鉴及对我国的具体建议

(一)计税依据

1.国际相关经验。已开征碳税国家的计税依据主要有以下两种形式:直接对排放到空气中的二氧化碳量计征碳税和对化石燃料的含碳量或能源含量计征碳税。其中只有波兰和捷克等少数国家对燃料燃烧时直接排放到空气中的二氧化碳量进行计税,其余大多数国家如芬兰、丹麦、日本和英国等都是对燃料的含碳量或消耗的燃料总量计征碳税。直接对排放到空气中的二氧化碳量计征碳税是最理想的计征方式,其能够直接反映排放主体的排放量,并且连续性的数据能够反映排放主体为减排所作的努力,形成正向激励,但实施技术复杂,成本较高;而对化石燃料的含碳量或能源含量计征碳税技术上简单可行,但不利于企业采用先进技术减少二氧化碳的排放或购买二氧化碳回收技术。

2.对我国的具体建议。在综合比较两种计税方式优缺点的基础上,结合我国目前相关技术落后且监测碳排放量的设备价格昂贵的现状,建议我国宜对化石燃料按含碳量测算排放量作为计税依据,并可对采用低碳技术节能减排的企业进行税收减免。

待相关技术成熟后,可选择对排放到空气的二氧化碳量计征碳税。

(二)征税范围

1.国际相关经验。国外大部分国家如丹麦、瑞典、荷兰、挪威等都是对高排放的行业和产品征收碳税,如对石油、天然气、甲烷和煤炭等及其能源衍生品征收碳税。 并且实施碳税与碳交易双重政策控制减排的国家,其碳税覆盖范围大多避开碳交易涉及的行业,以减少企业和居民的负担。

2.对我国的具体建议。考虑到目前经济下行压力持续增大,我国碳税覆盖范围也应避开碳交易覆盖范围,即避开发电行业。为降低碳税征收初期的阻力,同时又起到较好的减排效果,其覆盖的行业的碳排放量既不可过高,也不应过低,应选碳排放量排名居中的行业。可先对石油和天然气等行业征收碳税,逐步扩大到建筑和餐饮业等。同时可建立动态调整机制,征税范围根据碳交易市场的发展及两种政策的减排效果适时调整,及时纳入或去除某种行业。

(三)征税环节

1.国际相关经验。国外碳税的征税环节主要有生产环节和消费环节。前者较后者征税对象集中,征税更为便利,美国加利福尼亚州、加拿大魁北克省等地区选择在生产环节征收碳税,其纳税义务人为化石燃料的生产商或总经销商。挪威、瑞典、丹麦、芬兰等国家选择在消费环节征收碳税,其纳税义务人为化石燃料的消费者。为了更好地控制碳排放量水平,促进能源节约和新能源替代,荷兰同时在生产环节和消费环节进行征税,纳税义务人既包括化石燃料的消费者,也包括化石燃料的生产商、总经销商和进口商。

2.对我国的具体建议。生产型碳税的监管对象较消费型碳税要少得多,有利于税收的征管和源头控制,且能减少征管成本,有效保障碳税的征收,但不利于普及碳税节能减排的社会效应。从促进经济增长的角度,消费型碳税能够鼓励储蓄和资本的形成,且有利于培养公众节能减排意识,减排效果较好,但其监管复杂,成本较高。结合我国目前国情,建议碳税可先在生产环节进行征收,待相关条件成熟后,再转为消费环节征收。

(四)税收的归属与使用

1.国际相关经验。国外征收碳税的大部分国家都将碳税收入使用纳入一般预算管理。不过少数国家如丹麦将税收收入的一部分用于为工业企业的节能项目提供补贴; 荷兰的碳税收入曾经历了从开始阶段专门用于环境相关的公共支出到被纳入一般预算管理的阶段。还有些国家实施税收中性改革,如英国和德国将税收收入的一部分用于养老金账户,减少企业和个人缴费水平,拉动就业,发挥“双重红利”的好处;英国还将一部分税收收入用于提高能源使用效率和开发低碳新能源等活动。

2.对我国的具体建议。2018年中央经济工作会议指出我国经济面临下行压力,积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费。在此背景下,碳税收入的使用更需秉持“税收中性”的原则,即征收碳税的同时减少其他税种带给企业和居民的负担,以保持宏观税负基本稳定。建议将碳税收入同时分配给政府、企业和居民,既能够保证减排效果还可在一定程度上减轻碳税的负面影响,充分发挥碳税的“双重红利”效应。为方便税收统筹管理,同时提高地方政府节能减排的积极性,可将碳税作为中央地方共享税,但中央在分成比例上占多数,将碳税收入纳入统一预算管理并主要用于弥补如企业所得税或其他税种收入的减少。

(五)税收优惠

1.国际相关经验。国外征收碳税的部分国家规定特定的行业和机构可享受税收减免优惠,如丹麦企业根据其二氧化碳净税负(包括返还)占销售额的不同比例享受不同的税率优惠,同时对于参加自愿减排协议的企业可享受税收减免的优惠;荷兰的社会组织、教育组织和非营利组织可得到最高为应纳税金50%的税收返还优惠;瑞典的一些能源密集型企业可享受税收减免优惠,且随着税率逐渐上调,税收减免比例也相应上调,以抵消企业因税率上调增加的税收负担。

2.对我国的具体建议。为避免征收碳税给企业带来额外的税收负担、降低企业国际竞争力和对经济造成过大冲击,同时为了提高碳税的公众认可度,我国碳税税收优惠制度可采用税收减免、税收返还等措施对不同类型的企业实施不同程度的税收优惠。对于能源密集型企业和采用低碳减排技术并达到一定效果的企业应给予一定程度的税收减免和优惠;对用于居民生活的煤炭与天然气也应给予相应的减免优惠。税收优惠制度可随经济发展情况动态调整,以更好地发挥税收对经济的调节作用。

(六)税 率

1. 国际相关经验。为了减少碳税实行的阻力和保证碳税的减排效果,已征收碳税的大部分国家其税率随时间逐渐上调。据世界银行发布的2018 年全球碳价数据,不同国家和地区碳税税率差异较大,区间从21 美元每吨二氧化碳到139 美元每吨二氧化碳。碳税税率最高的国家为瑞典,其税率从1991年的28.5美元每吨二氧化碳上调到目前的139 美元每吨二氧化碳;芬兰的碳税税率从1995 年的7.0 美元每吨二氧化碳上调到了目前的77 美元每吨二氧化碳。

2.对我国的具体建议。我国目前有累进税率、比例税率和定额税率三种税率类型。在控制碳排放量绝对值方面,定额税率更有效果;且考虑到《巴黎气候变化协定》中我国承诺在2030 年达到碳排放的峰值,碳税宜采用定额税率。为减小碳税的实施阻力,降低碳税对经济的负面影响,我国碳税税率设计原则应依据税收中性原则和促进经济健康发展原则,初始阶段低税率起步,循序渐进,逐步提高税率水平。

五、结 语

合理开征碳税对于我国具有重要现实意义,是我国继续坚定履行《巴黎气候变化协定》承诺的重要体现,其不仅能够缓解我国碳减排的国际压力,树立负责任的大国形象;同时可以促进我国经济结构优化和发展方式转变,建立健全绿色低碳循环发展的现代化经济体系;还符合“绿水青山就是金山银山”的发展理念以及节约资源和保护环境的基本国策,有利于形成政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,有助于改善国内生态环境,促进生态文明制度体系的构建。

为保障碳税顺利实施,并取得较好效果,我国征收碳税宜采用渐进式路径:立法前期做好公众宣传,提升碳税的公众接受度,并加强税务部门相关培训工作;不再设置新的税种,将碳税作为环境保护税的一个税项,低税率起步,采用动态弹性机制,逐步提高税率水平;为保持我国企业的国际竞争力,须秉承“税收中性”原则,设置合理的税收优惠制度;将碳税与碳交易制度科学搭配,充分发挥二者协同减排的作用。


作者:刘 磊 张永强 

来源:《税务研究》 中国税务网

封面图:源自网络


本文未经许可谢绝转载;如需授权,请联系原作者。

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