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IIGF观点 | 浙江省排污权交易市场进展解析及政策建议

作者:中央财经大学绿色金融国际研究院
文长4255 - 时长11分

摘要:
作为第一批试点省份,浙江省排污权交易工作取得积极进展,在全国排污权交易试点评估中名列全国第一。本文对浙江省排污权交易情况进行了政策梳理和市场要点解析,对浙江省提出进一步发展排污权市场的政策建议。

排污权指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内,并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下,依法享有的向环境排放污染物的权利。在中国一般是政府将该权力以一定的价格出让给需要排放污染物的排污主体,污染者既可以从政府手中购买权利,他们之间也可以相互转让或出售,以此形成排污权交易市场。从2007年开始,财政部、原环保部和国家发改委批复了天津、河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、重庆和陕西11个省市开展排污权交易试点。2014年12月,又将青岛市纳入试点范围。作为第一批试点省份,浙江省排污权交易工作取得积极进展,在全国排污权交易试点评估中名列全国第一。本文将对浙江省排污权交易情况进行政策梳理和市场要点解析,对浙江省提出进一步发展排污权市场的政策建议。

一、浙江省排污权交易政策梳理

早在2002年,嘉兴市部分区域就进行了企业排污权有偿使用和交易试点,2007年,嘉兴市建成第一个排污权交易中心,开创了浙江省排污权交易的先河,排污权交易逐渐制度化和规范化。2009年,浙江省被正式批复为排污权试点,并于当年7月发布《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见 》(浙政发〔2009〕47号 )[1],划定试点范围,明确提出要加快构建规范有效的排污权有偿使用和交易机制,制定完善的政策,建立交易平台等,坚持试点先行、统一政策、属地管理、区别对待等原则,实现在2012年之前基本形成管理规范、交易顺畅的排污权交易市场的工作目标。

2010年浙江省人民政府发布《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》(浙政办发〔2010〕132号)[2],对初始排污权指标的核定、分配和有偿使用、排污权交易等进行明确规定,标志着排污权交易试点在浙江省范围内全面启动。另外,省人民政府还发布了《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法实施细则》(浙环函〔2011〕247号)、《浙江省排污权有偿使用收入和排污权储备资金管理暂行办法》(浙财综〔2010〕143号)、《浙江省排污权储备和出让管理暂行办法》(浙环发〔2013〕45号 )、《浙江省储备排污权出让电子竞价程序规定(试行)》(浙环发(2015)21号 )等文件,对试点工作进行进一步细化。

在试点发展过程中,各市根据自身实际情况制定了相关的管理办法和技术规范。截至2018年年底,全省共出台了181个政策文件,排污权政策体系在全国试点中最全,基本建立了省市县三级排污权交易机构,试点范围实现区域全覆盖、四项主要污染物全覆盖和重点工业排污单位全覆盖[3]

二、浙江省排污权交易试点建设的特征

浙江省排污权交易试点建设主要呈现以下特征:

(一)局地先行、循序渐进

浙江省排污权有偿使用和交易始终坚持局部地区和部分重点地市先行先试的原则,逐步完善,稳步推进。嘉兴市从2002年开始探索排污权有偿使用和交易制度,于2007年9月发布《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》,建立了国内首个专门从事主要污染物排污权交易的机构。从2007年11月1日起,嘉兴市内所有新建项目的化学需氧量、二氧化硫排放指标均需从交易中心购买。根据嘉兴经验,全省其他地区陆续实行排污权有偿使用和交易,并根据地区具体情况颁布相关办法,构建了浙江省比较完善的政策法规体系。

(二)统一政策、分级管理

《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》中规定,初始排污权指标的核定、分配实行分级管理,省负责总装机容量30万千瓦以上燃煤发电企业的排污权指标核定、分配;设区市负责所辖市区范围内的排污权指标核定、分配;县(市)负责辖区内的排污权指标核定、分配。为保障重大项目建设的环境容量,加强对排污权交易市场的调控,省市县三级应建立排污权储备与调控机制。这种分级管理的模式有利于在体制和机制尚不完善的情况下发挥地方能动性,汲取更多实践经验,但同时造成排污权交易局限于市县内部, 跨区域交易市场的流动性差, 难以形成规模化交易。

(三)新老划分、区别对待

《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》指出,在开展排污权有偿使用和交易试点的地区,新建、改建、扩建项目和排污单位需要新增排污权指标的,要通过排污权交易取得,如果出售排污权指标,则必须通过排污权交易机构的平台进行交易,排污权交易价格实行市场调节。但是对于现有企业的初始排污权如何取得的问题,《办法》中只含糊说明“参加排污权交易的单位,应按规定实行初始排污权有偿使用”。杭州市在2006年出台的《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》中提出,对于已有的排污单位,其主要污染物初始配额采取无偿分配方式进行,并可无偿使用至2010年12月31日,以后均实行有偿分配。遵循“谁污染谁治理”的原则,原有企业排污权也应有偿使用,同时充分考虑历史原因,对原有企业的排污权初始分配给予适当优惠,保障企业之间的公平竞争。2011年开始,嘉兴、杭州、绍兴等省内各城市,均依此陆续完善了老企业排污权核算分配后优惠购买的政策。

(四)电子竞价、网络服务

杭州在开展排污权交易工作时,率先引入第三方平台,在杭州产权交易所进行交易,以保证交易的公开、公正和安全。2012年,浙江省建立了省级排污权交易平台,开创了排污权电子竞价交易的先河。同时,排污权交易与互联网多方位对接,搭建成数据集中管理和应用,简单安全的综合性网络服务平台,实现网上排污权交易。另外,全省创新以“互联网+金融+线下服务”方式运行排放权登记交易新系统,以“电子业务流程化”核算企业排污权,构建大数据基础库,创建更安全、便捷、高效的服务平台。

(五)管理创新、排污权资产化

2008年,嘉兴市环保局、市排污权储备交易中心与嘉兴银行签订三方合作协议,银行给已经发放“排污权证”的企业根据购买排污权的数量(价值)以70%-80%授信。当企业需要贷款时,可将“排污权证”作为抵押物申请贷款,若企业无法按时还贷,排污权储备交易中心可以直接按照预先签订的合同和授权委托书出售该企业的部分排污权,将出让所得为企业还贷,这样排污权实现资产化,银行利益也得到了较好的保障。2010年,浙江省环保厅会同中国人民银行杭州支行联合出台《浙江省排污权抵押贷款暂行规定》,各地根据规定要求纷纷开展了排污权抵押贷款试点[4]

不仅如此,浙江省较早开启了排污权租赁市场的探索。2010年平湖市环保局出台了《关于开展化学需氧量排放指标租赁的意见(试行)》,标志着该市排污权指标租赁市场的正式建立。目前浙江省很多区域都在探索排污权租赁机制,活跃排污权交易二级市场。

三、对浙江省排污权交易市场的政策建议

(一)完善现有制度,开发和规范绿色金融产品

相对于其他试点省份,浙江省已经建立了相对完善的排污权交易制度体系,但仍存在管理办法和技术指导更新不及时、各地问题反馈和解决不到位等现象。例如,对于排污权期满后应当如何处理,在省级层面的政策制定中存在空白,阻碍排污权交易的后续发展。部分县市开始探索相应的解决办法,如平湖市在2014年修订的《平湖市排污权交易办法》中明确了排污权期满后的处理方式。如果要建立全省统一的排污权交易市场,需要对现有制度进一步完善,充分考虑目前工作中的存在的不足,制定相应的解决方案。

另外,浙江省较早开始开发基于排污权的融资工具,取得了较大进展。目前省内的融资方式主要包括回购、租赁、抵押贷款和质押贷款等。应当进一步完善市场化的定价机制和融资相关管理办法,规范金融产品,并探索新的排污权融资业务,让排污权成为“流动的资本”,拓宽企业融资渠道,减轻企业资金压力。

(二)统一全省交易,提高市场流动性

目前浙江省排污权交易市场流动性不强,以市县级交易为主,市场交易规则不够完善,跨区域跨行业的排污权交易受到限制。应该改进和完善交易规则,建立全省统一市场,提高市场流动性。同时,政府需要把握自身的市场参与程度,适当“放手”,避免过度干预市场, 建立一个充分自由的交易市场。另外,应加强与其他省份,尤其是长三角地区省份的沟通交流,致力于达成比较一致的交易制度总体框架,为形成区域性市场和全国统一排污权交易市场做准备。

(三)建立信息公开机制,增加交易透明度

虽然我国的重点污染源已经建立连续排放监测系统 (CEMS),但是浙江省污染源公开的排放信息只有污染物小时浓度值,缺乏污染物排放流量数据,因此无法准确核查污染源的实际排放量,导致政府核查和处罚缺乏可靠依据[5]。此外,排污权的交易情况也尚未向公众开放,不利于公众监督,也降低了企业参与排污权交易的信心。建议环境保护行政主管部门和排污权交易机构承担起相应的信息公布责任,定期公开相关数据和信息,增加交易透明度。

(四)与环保税积极配合协调,避免过多增加企业负担

环保税作为一项法定税,具有强制性,任何排污主体都必须缴纳。相比之下,排污权交易的灵活性高,应当配合环保税的实施。两者从设立理念上来说并不矛盾,环保税还能弥补排污权交易涉及范围小和污染物种类少的缺陷,但这种“弥补”如果不能合理设置界限会使企业重复支付,加重企业经营负担。因此,应当制定相关政策来确立环保税与排污权交易的配合机制,合理设置环保税的征收范畴,对已购买排污指标的企业进行一定的税收减免,或适量降低排污权定价,在控制污染物排放的同时也避免过多增加企业负担。

参考资料

[1] 文件原文详见:http://www.zj.gov.cn/art/2015/12/30/art_1582413_22374.html

[2] 文件原文详见:http://www.zj.gov.cn/art/2012/12/28/art_1553521_24786776.html

[3] 《92亿!浙江这项工作在全国试点省份中遥遥领先!》,http://www.sohu.com/a/280867363_120047155

[4] 杭州网,《排污权交易“撬”动绿色发展 浙江闯出了不少可借鉴的经验》,http://biz.zjol.com.cn/zjjjbd/zjxw/201812/t20181214_8987385.shtml

[5] 赵文娟 宋国君,《浙江省排污权交易政策问题分析及对策建议》,2018, (05), 55-57.

作者:

崔莹       中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

钱青静    中央财经大学绿色金融国际研究院研究助理


封面图:pixabay

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