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我国碳排放权交易市场设计的原则

作者:光明日报
文长3262 - 时长9分

摘要:
在全球气候治理中,中国已从被动的参与者转变为积极的建设者,中国的碳市场建设不只是中国的事情,也承担着为全球碳市场建设,特别是发展中国家碳市场建设提供“中国方案”的使命。本文详细介绍了我国碳市场建设可能面临的挑战以及碳市场设计应该秉持的基本原则。

2015年11月,习近平总书记在气候变化巴黎大会开幕式上的讲话中提出,面向未来,中国将把生态文明建设作为“十三五”规划重要内容,落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,通过科技创新和体制机制创新,实施优化产业结构、构建低碳能源体系、发展绿色建筑和低碳交通、建立全国碳排放交易市场等一系列政策措施,形成人和自然和谐发展现代化建设新格局。2017年12月,国家发改委宣布以发电行业为突破口正式启动全国碳排放交易体系。国家碳市场的启动,既是中国实现《巴黎协定》中自主贡献目标的重要一步,也是中国将国际气候治理与国内目标有机结合的行动。

对中国以及其他发展中国家而言,碳排放权交易可以通过价格信号激励低碳技术研发和投资,部分解决减排资金短缺问题,使得技术和资金得以更好匹配,从而以较低成本实现低碳转型发展,避免被锁定在不可持续的高碳发展路径上。如果能够设计得当,碳排放权交易能够成为环境、经济和社会目标兼顾的温室气体减排工具。目前,世界上多数国家的碳市场均以欧盟碳市场为原型进行设计,但是包括中国在内的大多数发展中国家的首要任务仍然是实现经济的可持续发展,因此碳市场设计必须坚持可持续发展与节能降碳之间的协同,否则将会面临巨大的潜在阻力。日前我国正在征求意见的《碳排放权交易管理暂行条例》也明确提出,促进温室气体排放控制与经济发展阶段相适应、与其他相关政策目标相协调。

我国碳市场建设可能面临的挑战

由于经济快速增长、贸易格局变化和产业结构调整等各种因素的交织,我国的碳市场建设面临着相比于发达国家更为复杂的挑战。主要包括:配额总量目标的设定、竞争力的保护、碳价格的稳定、市场流动性的提升、协同效应的实现以及对区域发展不平衡的冲击。

第一,设定配额总量目标。受限于经济发展阶段,在2030年达峰之前,中国只能设定相对的碳强度目标而非绝对的减排量目标。然而,在碳排放权交易体系设计中,碳排放强度目标必须转化为一个绝对的年度碳配额总量。在自下而上的配额分配体系中,这个问题会有所减弱,但是如果经济过热就会导致排放量以较大幅度上升,因此仍需设定年度配额总量。

第二,保护行业竞争力。世界上实施碳约束的国家仍然属于少数,如果碳交易给行业施加了过重的成本约束,就可能使得这些行业在国际竞争中处于弱势地位,严重的会导致产业转移和碳泄漏,损害中国的经济发展,增加就业压力。但是,保护行业竞争力面临两方面的挑战,一是如何确定保护的力度。保护竞争力并不意味着不需要减排,而是需要一个适度的减排,给行业一个转型的时间和空间。二是如何保障行业之间的公平性。在进行政策设计时,行业之间的公平性需要特别的关注,否则就会导致一些行业的免费配额过多,重现欧盟碳市场配额供给过剩和碳价格长期低迷的情况。

第三,稳定碳价格。由于经济快速增长、产业结构和贸易格局经常发生巨大的变化,中国的碳配额的需求具有更大的波动性,从而导致碳价格比发达国家具有更严重的不确定性,更加难以维持在理想的水平。如果碳价格长期低迷,就会使企业失去对低碳技术研发和投资的信心和意愿,从而使碳市场的价格信号作用失效。因此,必须建立碳价格的稳定机制,稳定市场参与者的预期。

第四,保障市场的流动性。尽管稳定机制可以把价格控制在一个合理的范围内,但是如果没有充足的交易量,或者交易量仅仅在履约期潮涌般出现,就会导致流动性不足,出现“有价无市”的尴尬局面,使得碳配额的变现能力大幅度下降,仍然无法为低碳技术研发和投资提供足够的激励。

第五,实现协同效应。作为后发国家,中国的减排问题、环境问题和经济发展问题是交织在一起出现的,存在一定的相关性和协同性,必须坚持在实现可持续发展的前提下控制温室气体的排放,提升环境质量。因此,中国国家碳市场的设计,除了关注环境效益之外,还必须关注经济效益和社会效益,需要在三者之间实现协同效应。

第六,平衡地区差异性。碳市场作为一种市场化的政策手段,应该把效率作为第一追求的目标,但是也不能忽略中国地区发展不平衡对碳交易带来的挑战。在经济增长与碳排放尚未脱钩的情况下,碳排放权意味着地区的发展权。对于不发达地区,必须为经济的进一步发展留出空间,否则会加剧地区发展不平衡局面。

碳市场设计应该秉持的基本原则

我国碳市场的设计必须考虑其未来可能面临的挑战,坚持动态调整、行业差别化、统一规则与事后调整相结合、协同推进和分阶段建设等基本原则。

动态调整原则。欧盟的碳交易政策在一个发展阶段内保持不变,而且数据存在较长的滞后性,导致政策不能反映低碳技术进步和全球贸易模式的变化,碳价格长期低迷。作为一种补救措施,欧盟碳市场即将推出市场稳定储备机制来稳定碳价格。中国目前处于产业结构快速转型期,所以无论是年度配额总量的确定,还是标杆值的设定都应该坚持动态调整原则,适时根据国民经济的发展状况、产业结构和能源结构等因素来综合确定,以此来保证控排企业有适度的减排压力和减排动力。

行业差别化原则。由于不同行业的减排成本、减排潜力和市场竞争力等存在显著差异,碳市场对不同行业的影响也存在明显不同,因此必须基于行业视角设计差别化的减排政策,以减少行业间竞争力的扭曲,否则有可能在短期内对某些行业产生较大负面影响。同时,对于经济发展所必需的高排放行业,要根据其与全球前沿技术的差距来核定初始免费配额或者设定标杆值,从而迫使落后行业逐步赶上世界先进水平或者逐步被淘汰。

统一规则与事后调整相结合。我国地区差异广泛存在,这使得统一的碳市场可能会对某些地区的发展产生限制作用,因此需要在坚持效率优先的前提下,建立地区间的事后调整机制。例如,通过针对落后地区的转移支付,来确保地区之间的发展不平衡不会因为碳市场的建设而进一步加剧。

协同推进原则。和发达国家早期的发展经历不同,中国的节能降碳问题与环境问题处于同一个窗口期,且均由经济快速发展导致,因此必须采取协同推进原则,这样不仅可以有效降低减排成本,最大化环境效益,有效减少减排面临的阻力,更为重要的,是可以促进产业结构和能源结构转型升级,实现可持续发展。

分阶段建设原则。碳市场作为一种新的政策工具,在实施过程中仍面临诸多挑战,发达国家为此也采取了分阶段建设的路径。中国的发展情况更为复杂,需要通过“干中学”不断丰富理论基础和实践经验,采取分阶段建设原则,稳健推进相关工作。

中国国家碳市场的建设,对发展中国家具有重要的借鉴意义。一方面,发展中国家能否实现绿色低碳转型发展,已经成为左右全球气候治理进程的重要因素。另一方面,忽视气候变化也不符合发展中国家的利益。根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的第五次气候变化评估报告,气候变化加剧了现有的贫困和不平等,对社会最弱势群体的影响可能比其他群体更大,在发展中国家更是如此。如果无视气候变化,将会阻碍发展中国家可持续发展目标的实现。

与发达国家相比,发展中国家缺乏适应和减缓气候变化的资金和技术,基础设施薄弱,社会治理能力较差,更容易受到气候变化的影响。由于中国的发展中国家属性,以及不同试点地区碳市场多样化的经济、社会和产业特点,使得中国国家碳市场建设能够为其他发展中国家的碳市场建设提供经验借鉴。在全球气候治理中,中国已从被动的参与者转变为积极的建设者,中国的碳市场建设不只是中国的事情,也承担着为全球碳市场建设,特别是发展中国家碳市场建设提供“中国方案”的使命。

(作者:孙永平 施训鹏,分别系湖北经济学院碳排放权交易湖北省协同创新中心常务副主任、悉尼科技大学澳中关系研究院首席研究员,本文系教育部人文社会科学研究规划项目〔19YJAZH079〕的阶段性成果)

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来源:《光明日报》( 2019年07月30日 11版)

封面图:碳视界版权所有


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